Biurokracja

Rycina z początku XVIII wieku przedstawiająca biuro. Widoczna jest na niej pisemna forma komunikacji oraz zbiory archiwalne w tle

Biurokracja (od słów fr. bureau – „urząd, biuro, biurko” i gr. kratos – „władza”) – scentralizowany system organizacyjny, w którym władza powiązana jest z urzędem^[1]. Pojęcie to oznacza oderwanie władzy od obywateli, a wręcz podejmowanie przez urzędników decyzji szkodliwych dla społeczeństwa^[2].

Czasami biurokracją nazywany jest ogół ludzi zajmujących się administrowaniem^[3], najczęściej dla zaznaczenia szkodliwości bieżącej administracji i urzędników ślepo trzymających się formalnej strony przepisów.

Etymologia terminu

Określenie „biurokracja” utworzone zostało przez Vincenta de Gournay we Francji w roku 1745. Terminu używano w sposób pejoratywny w stosunku do urzędników państwowych, a później także w odniesieniu do dużych organizacji^[4]. Pierwszym badaczem biurokracji był Max Weber, dla którego stanowiła ona typ idealny (model)^[3]. Przed nim biurokrację opisywali również Alexis de Tocqueville i Karol Marks^[5].

Geneza biurokracji

Pierwsze formy administracji zaistniały w starożytnych imperiach, w których zorganizowana mobilizacja zasobów pozwalała na utrzymanie ośrodków władzy i dysponowanie przez nie siłą militarną, aparatem sądowniczym i możliwością pobierania podatków.

Imperia te powstawały wraz z administrowaniem ówczesnymi projektami melioracyjnymi. Skupienie władzy w rękach monarchy nastąpiło także później w Europie w okresie absolutyzmu. Powstające instytucje parlamentaryzmu czy rynku ograniczały nadmierną centralizację władzy.

Tworząca się biurokracja miała w tym przypadku istotną rolę ograniczania arbitralnych decyzji monarchy, co odróżniało państwa europejskie od azjatyckich. Z kolei presja rynku powodowała, że decyzje biurokracji opierały się na kalkulacji kosztów i zysków^[6].

Biurokracja według Maxa Webera

(c) Bundesarchiv, Bild 102-08642 / CC-BY-SA 3.0

Wnętrze niemieckiego urzędu patentowego. Zdjęcie z roku 1929

Charakteryzując biurokrację jako typ idealny, Max Weber założył następujące jej cechy^[7][8]:

• wszystkie działania, także stosunki między członkami organizacji, są uregulowane określonymi przepisami
• każdy z urzędników ma określony obszar działań, za które jest odpowiedzialny w zależności od własnych kompetencji
• hierarchia władzy jest wyraźna, zadania są przydzielane jako obowiązki służbowe i wszystkie niższe urzędy są kontrolowane przez urzędy zwierzchnie^[4]
• wszystkie stosunki między urzędnikami mają charakter bezosobowy, cechy osobowe i uczucia nie mają wpływu na te relacje
• urzędnicy są odpowiednio przygotowanymi, wyedukowanymi profesjonalistami
• kariera urzędników, awansowanie w ramach organizacji jest zależne od ich osiągnięć oraz stażu pracy i zgodne z obowiązującymi przepisami
• sfera zawodowa urzędników, którzy pełnią swe funkcje jako pracownicy najemni, jest całkowicie oddzielona od sfery prywatnej – nie są oni właścicielami żadnej części organizacji
• wymiana informacji następuje tylko poprzez przekazywanie oficjalnych dokumentów
• zbiór dokumentów staje się pamięcią organizacji
• urzędnicy mają zapewniony wysoki prestiż, a także stałość pracy i emeryturę^[3].

Weber uznawał biurokrację jako najbardziej zracjonalizowaną formę władzy i jako doskonałą maszynę, jednak zauważał w niej problem dehumanizacji^[9]. Na podstawie dokonanych analiz, twierdził, że sprawniej funkcjonują biurokracje w przedsiębiorstwach kapitalistycznych, niż w administracji państwowej^[7].

Dysfunkcje modelu biurokracji

(c) Bundesarchiv, B 145 Bild-F038494-0038 / Wienke, Ulrich / CC-BY-SA 3.0

Urzędnicy w trakcie pracy. Zdjęcie z roku 1972

Wśród ograniczeń modelu biurokracji wyróżnić można^[10]:

• brak sprawnego działania w przypadku sytuacji nietypowych, które nie są uwzględnione w obowiązujących przepisach
• problemy z wdrażaniem innowacji, ponieważ one same są sytuacjami nietypowymi i wymagają reorganizacji istniejącej struktury organizacyjnej
• konflikty między ekspertami, dla których autorytetem jest wiedza i urzędnikami, bazującymi na hierarchii organizacyjnej
• przemieszczenie celów, które uwidacznia się w tym, że:
  • przestrzeganie przepisów staje się ważniejsze od realizacji celów, do jakich powołana została organizacja
  • skupianie się przez organizację na własnym funkcjonowaniu, zamiast na świadczeniu usług
  • szukanie innych celów przez organizacje, gdy te do których została powołana już są zrealizowane
• pojawianie się wewnątrz organizacji nieformalnych grup, które mają duży wpływ na jej funkcjonowanie, głównie w odniesieniu do zdobywania władzy i realizacji partykularnych interesów.

Jedną z negatywnych cech, jaką zauważał Weber, była kwestia dążności do „nieśmiertelnego” trwania ukształtowanych już struktur biurokratycznych. Drugi z zauważanych przez niego problemów, to mnożenie liczby ekspertów w ramach samej organizacji biurokratycznej^[11].

Administracja publiczna działa na podstawie przepisów prawa, dlatego liczne patologie w funkcjonowaniu administracji publicznej są wprost wynikiem przepisów tworzonych niezgodnie z zasadami dobrej legislacji – sprzecznych, niespójnych, dwuznacznych lub nadmiarowych (inflacja prawa)^[12][13].

Dysfunkcje biurokracji Roberta Mertona

W analizie dysfunkcji biurokracji Robert K. Merton zauważył, że charakteryzują ją^[14]:

• wyuczona bezradność (wyuczona nieudolność) – sprawdzone umiejętności w przeszłości prowadzą do niewłaściwych reakcji w zmienionych warunkach;
• skrzywienie zawodowe
• psychoza zawodowa – jednostki w wyniku rutyny rozwijają szereg negatywnych cech, jak uprzedzenia czy antypatie
• nadmierne dyscyplinowanie biurokraty, które prowadzi do kurczowego trzymania się przez niego przepisów i tym samym do przemieszczania celów, zachowań o charakterze rytualizmu i formalizmu
• nadmierny konformizm.

Do innych problemów biurokracji zaliczyć można:

• biurokratyczne błędne koło
• stworzenie człowieka organizacji.

Dysfunkcje biurokracji zostały ujęte także w quasi-naukowe prawa:

• prawo Parkinsona
• zasada Petera^[15]
• zasada Dilberta.

Analizą dysfunkcji państwa związanych z rozrostem biurokracji zajmował się również Ludwig von Mises^[16].

Biurokracja w Polsce

Ten artykuł wymaga modyfikacji na podstawie najświeższych informacji. Niektóre treści są na pewno lub najprawdopodobniej nieaktualne. Artykuł należy zweryfikować, wskazując w przypisach źródła informacji. Dokładniejsze informacje o tym, co należy poprawić, być może znajdują się w dyskusji tego artykułu. Po wyeliminowaniu niedoskonałości należy usunąć szablon {{Dopracować}} z tego artykułu.

Wywieszka o trwającym posiedzeniu Komisji nadzwyczajnej do spraw związanych z ograniczeniem biurokracji w sali im. Wojciecha Trąmpczyńskiego w gmachu Sejmu

W Polsce w 2017, według Eurostatu, wydatki na biurokrację wyniosły 4,4% PKB, przy średniej unijnej 5,8%, 8,2% we Włoszech, 5,6% w Niemczech^[17]. W 2010 w Polsce administracja rządowa zatrudniała ok. 120 tys. osób, samorządowa ok. 222 tys., zaś w pozostałych jednostkach administracji publicznej pracowało łącznie ok. 382 tys. urzędników^[18]. Wzrost zatrudnienia w latach 1990–2007 wyniósł 274%^[19]. Według danych Eurostatu w Polsce urzędnicy stanowili 6,2% zatrudnionych w 2008 i 6,8% w 2013, w tym czasie średnia unijna zmieniła się z 7,1% do 6,9%, dla porównania w Niemczech z 7,2% do 7,0%, w Szwecji z 5,7% do 6,3%^[20]. Na wielkość tę ma wpływ też zmienna liczba wszystkich pracujących. W 2009 roku przeciętne wynagrodzenie brutto wynosiło 4414 zł, a na wyższych stanowiskach – 11 769 zł^[21]. Polska administracja publiczna w publikowanym przez ONZ rankingu elektronicznej administracji zajęła w 2010 roku 45. miejsce, spadając z 33. miejsca w 2008 roku^[22].

Polska administracja publiczna jest oceniana jako nieefektywna i represyjna^[23][24][25]. W badaniu przeprowadzonym w 2013 roku na zlecenie Centrum Projektów Informatycznych MSW wskazano na następujące niedogodności korzystania z usług polskich urzędów^[26]:

• kolejki;
• godziny otwarcia urzędów, zmuszające osoby pracujące na pełny etat do brania urlopu w celu załatwiania spraw urzędowych;
• brak przewidywalności, gdyż idąc do urzędu osoby badane nie były w stanie przewidzieć czy dana sprawa zajmie im kilkanaście minut czy kilka godzin;
• niekompetencja urzędników, odsyłanie „od okienka do okienka”, mnożenie trudności i przeszkód zamiast oferowania pomocy;
• dowolność w interpretacji przepisów („pojawiające się różnice w interpretacji przepisów występują nie tylko między poszczególnymi urzędami, ale też między pracownikami jednej placówki”);
• w przypadku spraw załatwianych przez Internet (np. ePUAP) brak jest dokumentu „z pieczątką”, który według ankietowanych stanowi kluczowy dowód spełnienia obowiązku administracyjnego i dokonania danej czynności („że w razie niewywiązania się z obowiązku dopełnienia danych formalności, negatywne konsekwencje ponosi obywatel, a nie urząd”).

Według profesora Witolda Kieżuna głównymi wyróżnikami polskiej biurokracji jest gigantomania (przerost zatrudnienia), luksusomania (przyznawanie sobie nadmiernych przywilejów), korupcja oraz arogancja władzy, wynikająca z niechęci do uzasadniania własnych decyzji oraz lęki przez transparentnością działań organów publicznych^[27]. Jako przykłady wymieniał 700 radnych w Warszawie czy 112 stanowisk ministerialnych w rządzie^[28]. Według dr. hab. Krzysztofa Rybińskiego głównym powodem rozrostu polskiej administracji jest jej obniżająca się wydajność, którą – przy wzroście ilości zadań publicznych i nieumiejętności wdrożenia nowoczesnych metod zarządzania – rządy próbują rekompensować zatrudnianiem nowych urzędników^[29][30]. Najwyższa Izba Kontroli zwraca uwagę, że problemem polskiej administracji nie jest zbyt duża sumaryczna liczba urzędników (stąd próby jej mechanicznego ograniczania nie przynoszą skutków), tylko ich niewłaściwa alokacja – w jednych jednostkach urzędników jest zbyt wielu, w innych zbyt mało. Skutkiem są z jednej strony przerosty kadrowe, demoralizacja i marnowanie środków publicznych, a niewydolne procesy administracyjne z drugiej^[31][32].

Jednym z mierników efektywności administracji jest koszt poboru podatków, czyli stosunek kosztów własnych administracji skarbowej do wielkości zbieranych podatków. W Polsce koszt ten jest jednym z najwyższych w strefie OECD i konsekwentnie rośnie – od 1,54 w 2000 roku do 2,62 w 2004 roku (koszt w jednostkach walutowych na 100 jednostek przychodu podatkowego), dla porównania wartości te w wynoszą 0,83 w Danii czy 0,59 w Szwecji^[33].

Wysokie koszty własne obserwuje się w wielu działach administracji publicznej. Jak wynika z danych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w 2013 roku wydatki budżetu na świadczenia rodzinne spadły o 2%, liczba rodzin objętych świadczeniami spadła o 6%, równocześnie administracyjne koszty ich obsługi wzrosły o 14% (wynosząc w sumie 323 mln zł), zaś o 21% zwiększyło się zatrudnienie przy ich obsłudze^[34]. W przypadku ZUS koszty własne zarządzania ubezpieczeniami społecznymi wzrastają pomimo informatyzacji – np. w 2011 r. koszty działalności bieżącej ZUS wyniosły 4 mld zł^[35], czyli ok. 2,2% zarządzanych środków. Dla porównania koszty własne systemu emerytalnego w Szwecji wynoszą ok. 0,8% zarządzanego przezeń budżetu^[36].

Pomimo znacznie rozszerzonej od stycznia 2010 swobody zarządzania kadrami, większość polskich urzędów nie stosuje żadnych form premiowania efektywności^[37][38]. W rezultacie wydajność pracy w urzędach jest niska, a płace wyznaczane są na podstawie sztywnej siatki płac a premie przyznawane „za nic” (np. za punktualne przychodzenie do pracy)^[30]. Według Instytutu Sobieskiego, jest to wynik braku jakichkolwiek ocen efektywności urzędników oraz archaicznego systemu wynagradzania, w którym premiowana jest wysługa lat, a nie kompetencje i wydajność^[39].

Według Henryki Bochniarz większość patologii polskiej biurokracji wynika z bardzo niskiej jakości prawa stanowionego^[40].

Według raportu fundacji Polska Przedsiębiorcza, głównymi powodami zniechęcającymi do zakładania działalności gospodarczej, wskazane w sondażu fundacji Przedsiębiorcza Polska, są „skomplikowane podatki i przepisy rachunkowe” (fiskalizm) i „nadmierna biurokracja”^[41][42]. Według Instytutu Sobieskiego biurokratyczne, nadmiarowe i nieracjonalne wymogi formalne są istotną przyczyną odrzucania wniosków o dopłaty w ramach funduszy unijnych^[43][44]. Według Polskiego Związku Firm Developerskich 95% decyzji o warunkach zabudowy jest wydawanych z przekroczeniem ustawowego terminu, a 52% z przekroczeniem go o ponad rok^[45]. Uzyskanie pozwolenia na budowę trwa średnio 311 dni i składa się z 32 różnych procedur urzędowych^[46]. Niekiedy w trakcie oczekiwania na pozwolenie zmienia się prawo i procedura jest rozpoczynana od początku. Skutkiem pośrednim tej patologii są duże opóźnienia w budowie nowych mieszkań, stosunkowo niska na tle Europy ich podaż i wysokie ceny metra kwadratowego w stosunku do zarobków^[47]. Ten sam problem dotyczy dużych inwestycji infrastrukturalnych, które paraliżowane są przez resortowość polskiej administracji^[48]. Z kolei według Związku Zawodowego Służby Celnej z powodu uciążliwych i zbiurokratyzowanych procedur odprawy celnej, za które odpowiada Ministerstwo Finansów, około ⅔ polskich importerów odprawia swoje towary w innych krajach Unii Europejskiej, na czym polski budżet traci 3,6 mld zł rocznie^[49].

Według badań Fundacji Republikańskiej Polska jest krajem o rekordowej na tle Unii Europejskiej liczbie zawodów reglamentowanych – ograniczeniom podlega łącznie 380 zawodów, w tym m.in. instruktor sportowy, taksówkarz, kucharz okrętowy, przewodnik turystyczny, masażysta, bibliotekarz, animator kultury^[50], co ma również znaczący wpływ na bezrobocie, zwłaszcza wśród absolwentów, emigrację zarobkową, na wysokie koszty usług i na wyzysk młodych pracowników.

Czynniki wymieniane przez polskich przedsiębiorców, jako główne przeszkody w prowadzeniu działalności gospodarczej, to według OECD: skomplikowane przepisy podatkowe, niewydolne instytucje administracji publicznej i restrykcyjne prawo pracy^{[51][52][53][40]}. W sondażu Business Centre Club w 2010 roku jako główne utrudnienia dla biznesu wskazano z kolei wysokie koszty pracy, niewydolny wymiar sprawiedliwości oraz niską jakość prawa^[54]. W uzasadnieniu reformy regulacji w 2010 roku Ministerstwo Gospodarki argumentowało:

Kolejnym czynnikiem sprzyjającym narastaniu obciążeń biurokratycznych – zarówno w sektorze prywatnym, jak i publicznym – jest resortowość i fragmentacja polskiej administracji. Poszczególne urzędy oczekują od danego podmiotu spełniania rozmaitych obowiązków informacyjnych, w których te same dane są wielokrotnie powtarzane w różnych formach i odmianach, nie umiejąc wypracować żadnego wspólnego systemu raportowania i traktując „swoje” raporty priorytetowo^[56].

Biurokracja może prowadzić do blokowania działalności podmiotów gospodarczych, a przy równocześnie niesprawnym wymiarze sprawiedliwości – do ich upadku^[57]. Konsekwencjami są zmniejszenie przychodów budżetowych, wzrost bezrobocia oraz zwiększenie nieufności do administracji publicznej^[58][59][60]. Według raportu OECD z 2010 roku nieefektywna administracja publiczna w Polsce dławi aktywność gospodarczą, zaś regulacje podatkowe i prawo powinny być bardziej transparentne i przewidywalne^[51].

Według raportu opracowanego w 2010 roku przez Deloitte na zlecenie Ministerstwa Gospodarki obciążenie administracyjne polskich przedsiębiorstw na 37,3 mld, czyli 2,9% PKB. Przeciętną firmę obsługa obowiązków na rzecz administracji publicznej kosztuje ponad 10 tys. zł, zaś przeciętny przedsiębiorca poświęca na nie jedną trzecią czasu pracy^[61]. W wykonanym przez Ministerstwo Gospodarki pomiarze obciążeń administracyjnych (OA), zidentyfikowano łącznie 3712 obowiązków informacyjnych nakładanych na przedsiębiorców przez przepisy prawa, w siedmiu sprawdzonych przez MG dziedzinach. Obciążenia te generują w skali całej gospodarki łączne koszty rzędu 77 miliardów złotych^[62].

Według tworzonego przez Bank Światowy rankingu „dobrego rządzenia” (ang. good governance), obejmującego szeroki zakres czynników mających wpływ na jakość prawa, efektywność administracji i niski poziom korupcji, Polska plasuje się w środku stawki krajów Unii Europejskiej. Jako przyczyny wskazano korupcję, inflację prawa, brak jasnych zasad odpowiedzialności i upolitycznienie administracji, wysoką rotację kadr i częste zmiany instytucjonalne, protekcjonizm, „kulturę tajności” i resortowość^[63]. Według NIK powszechnymi zjawiskami są nepotyzm i „ustawianie” konkursów na stanowiska urzędnicze pod konkretne osoby^[64][65]. Jako jeden z przykładów rozrostu administracji jest biuro likwidatora FOZZ, które funkcjonuje nieprzerwanie od 20 lat, pomimo zamknięcia samego FOZZ i zakończenia procesów sądowych z nim związanych. Koszt biura, w tym wynagrodzenie pracowników i koszty administracyjne, to 1 mln zł rocznie^[66]. Polska administracja nagminnie również narusza prawo do informacji publicznej^[67][68].

W 2009 roku przygotowywana była ustawa o racjonalizacji zatrudnienia w administracji publicznej, jednak rząd wycofał się z niej pod naciskiem urzędów^[69]. Tymczasem od czerwca 2010 do lutego 2011 zatrudnienie w urzędach wzrosło średnio o 30%^[70].

NIK w wyniku analizy decyzji skarbowych z lat 2008–2010 stwierdziła znaczną liczbę decyzji błędnych, skutkujących uchyleniami w instytucjach odwoławczych oraz koniecznością wypłacania odszkodowań przez Skarb Państwa. Według NIK istotną przyczyną są chaotyczne i niestabilne przepisy podatkowe, które powodują podejmowanie błędnych decyzji tak przez kontrolowanych, jak i przez kontrolujących^[71].

Działania służące zmniejszeniu biurokracji zawierała między innymi uchylona ustawa o swobodzie działalności gospodarczej^[72], jednak jak wynika z uzasadnienia złożonego w 2013 roku projektu nowelizacji w praktyce urzędy obchodzą te przepisy np. w celu dowolnego przedłużania czasu kontroli skarbowej firmie^[73].

Przepisy do pewnego stopnia chroniące obywatela przed niekorzystnymi skutkami biurokracji zawiera także Kodeks postępowania administracyjnego (art. 7 i 8), jednak są one powszechnie ignorowane.

Od 2011 roku możliwe jest składanie skarg na przewlekłość postępowań administracyjnych, a nie tylko trudną do udowodnienia bezczynność^[74], zaś zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku urząd nie może tłumaczyć własnej bezczynności brakiem należytej reakcji innych zaangażowanych w procedurę podmiotów^[75]

Od 2011 roku obowiązuje ustawa o odpowiedzialności urzędników za działania niezgodne z prawem^[76], jednak do 2013 roku nie było w Polsce przypadku jej zastosowania w praktyce. Organizacje pracodawców oceniają ją jako praktycznie martwą ze względu na niezwykle rozbudowaną procedurę, obwarowaną szeregiem warunków, pod jakimi bezprawne działanie urzędnika może być faktycznie pociągnięte do odpowiedzialności^[77].

W przygotowanym przez firmę doradczą TMF Group rankingu Global Benchmark Complexity Index 2014 Polska była jedynym europejskim krajem, który został sklasyfikowany w pierwszej dziesiątce krajów o najbardziej skomplikowanych przepisach gospodarczych^[78].

Zobacz też

• państwo biurokratyczne
• biurokracja pierwszego kontaktu
• inflacja prawa
• fiskalizm
• szara strefa
• Wskaźnik łatwości prowadzenia działalności gospodarczej

Przypisy