Kryzys zadłużenia w Grecji

Kryzys zadłużenia w Grecji – kryzys finansowy będący częścią globalnego kryzysu finansowego, spowodowany złą kondycją greckiej gospodarki oraz utratą zaufania do greckiego rządu w wyniku przekazywania nieprawidłowych danych makroekonomicznych do unijnych instytucji w celu wypełniania kryteriów konwergencji^[1].

Tło i geneza

Geneza kryzysu finansowego w Grecji jest złożona i sięga lat 70./80. XX wieku i to być może w tych latach należy się doszukiwać podstaw obecnego kryzysu. Podporządkowanie decyzji dotyczących gospodarki krótkotrwałym decyzjom politycznym w latach 80. w okolicach wyborów oraz rozbudowane plany inwestycyjne po zakończeniu dyktatury wojskowej spowodowały wzrost nierównowagi w sferze finansów publicznych^[2][3][4]. Grecki dług publiczny w momencie przystępowania Grecji do Unii Europejskiej wynosił około 25% PKB, 15 lat później było to już ponad 110% PKB^[5]. Tym samym same objawy pogarszającego się stanu greckiej gospodarki można było już dostrzec przed przystąpieniem Grecji do Unii Gospodarczej i Walutowej^[3]. Samo przyjęcie euro choć mogło działać stymulująco (w wyniku działań mających na celu spełnienie kryteriów konwergencji) pogłębiło ostatecznie problemy gospodarcze Grecji^[3].

Niezbędne jest tym samym wskazanie obszarów, które wpłynęły na stan greckiej gospodarki w 2010 roku i doprowadziły ostatecznie do pogłębiania stanu nierównowagi gospodarki Grecji. Jednym z takich obszarów było preferencyjne traktowanie przedsiębiorstw państwowych w stosunku do przedsiębiorstw prywatnych^[6]. Jako przykład można tu podać wprowadzony nakaz na komercyjne banki dotyczący przekazywania określonej puli funduszy na pokrycie bonów skarbowych^[6]. Przepis ten zniesiony w 1993 roku zakładał, że kwota odpowiadająca 40% z 75% środków zgromadzonych na kontach banków jako depozyty musiała być przeznaczona na zakup instrumentów dłużnych Skarbu Państwa^[6]. Pozyskane w ten sposób środki były ostatecznie przekazywane jako subsydia dla nierentowych i upadających państwowych przedsiębiorstw, co z kolei doprowadziło do znacznego ograniczenia kredytów dla sektora prywatnego^[6].

Kolejnym z obszarów był rynek pracy obarczony wysokimi kosztami oraz nieproporcjonalnymi zarobkami w odniesieniu do posiadanych umiejętności, co przenosiło się ostatecznie na słabą konkurencyjność greckiej gospodarki^[7][8]. Zastosowana w latach 80. XX wieku indeksacja płac doprowadziła do znaczącego wzrostu płac dla grup osób najmniej zarabiających w Grecji, w efekcie doprowadziło to do sytuacji, w której otrzymywana płaca w znaczącym stopniu nie odpowiadała posiadanym kwalifikacjom, co z kolei spowodowało wzrost bezrobocia w tej właśnie grupie społecznej^[7]. Elementy takie jak koszty rotacji, koszty zwolnień, zachęcanie do przejścia na emeryturę tak szybko jak to tylko możliwe zniechęcały pracodawców do jakichkolwiek zmian kadrowych niezależnie od koniunktury w danym sektorze gospodarki^[7].

Uwagi wymaga również system ubezpieczeń społecznych, który składał się z blisko 300 niezależnych funduszy, posiadających przy tym własne zasady dotyczące m.in. pobierania składek czy wypłacania emerytur^[9]. Tak duża liczba funduszy powodowała, że 1% aktywnych zawodowo Greków zatrudniona była przez owe fundusze, generując przy tym znaczne koszty samego ich funkcjonowania^[9]. Ponadto bardzo często wpłacane składki nie odpowiadały ostatecznie otrzymywanym emeryturom, które były z kolei stosunkowo wysokie przy stosunkowo łatwych zasadach ich przyznawania (nawet po 13,5 roku pracy)^[7][9][10]. Jednocześnie zobowiązania funduszy, które ogłosiły bankructwo przejmował grecki rząd^[9]. Wady systemu ubezpieczeń społecznych i rozbudowane regulacje podatkowe doprowadziły do znacznego zwiększenia liczby małych przedsiębiorstw, którym w porównaniu do dużych przedsiębiorstw o wiele trudniej o środki na rozwój działalności^[7]. Warto przy tym dodać, że opisywany system funduszy emerytalnych powstał w latach 50. XX wieku (w latach 80. zmieniono zasady funkcjonowania)^[9]. W latach 90. podjęto próby reformowania systemu emerytalnego, jednak w dalszym ciągu był on mało efektywny. Przykładem obrazującym ten fakt jest wyliczanie emerytur pracownikom z sektora publicznego na podstawie wielkości wynagrodzenia z ich ostatniego miesiąca pracy, co zachęcało do manipulacji^[11].

Przystąpienie do strefy euro

Każdy kraj starający się o pełne uczestnictwo w Unii Gospodarczej i Walutowej był zmuszony do wypełniania kryteriów z Maastricht. Nie inaczej było w przypadku Grecji, która musiała wypełnić cztery główne kryteria konwergencji, tj.: stabilności cen, sytuacji fiskalnej, kursu walutowego oraz stopy procentowej^[12]. Jednocześnie kryteria nie wymagały bezwzględnej realizacji danych referencyjnych, np. kryterium sytuacji fiskalnej wymagało m.in., żeby dług publiczny nie przekraczał 60% PKB, jednak jeśli dług ten był wyższy, musi on wykazywać przynajmniej tendencję spadkową^[12]. Grecja rozpoczęła starania o spełnienie kryteriów przyjęciem w grudniu 1992 roku programu konwergencji na lata 1993–1998 (w grudniu 1994 przedstawiono poprawiony program na lata 1994–1999^[13]), była to jednocześnie szansa dla greckiej gospodarki na wprowadzenie systemowych rozwiązań poprawiających realnie stan gospodarki^[7][14]. Zadanie to nie było łatwe, w 1990 roku deficyt dla sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł 15,9% PKB, natomiast dług publiczny Grecji blisko 90% PKB, 3 lata później przekroczył 110% PKB, by w 1996 roku wynieść 111,3% PKB^[15]. Stopy procentowe oraz inflacja również przekraczały poziomy referencyjne. Do 1994 roku stopy procentowe przekraczały 20%, natomiast inflacja w okresie od lutego 1997 roku do stycznia 1998 wynosiła 5,4%^[16]. Dane te znacząco wykraczały poza wartości referencyjne poszczególnych kryteriów.

Grecki rząd, m.in. poprzez działania takie jak zmiany w systemie podatkowym, restrykcyjną politykę monetarną, zmniejszenie podaży kredytów itd., starał się wypełnić kryteria^[17]. Działania te zaczęły przynosić efekty, przynajmniej według danych przekazywanych przez grecki rząd: dług publiczny w 1997 roku wyniósł 108,7% PKB natomiast w 1999 roku 105,1% PKB (znacznie powyżej wartości referencyjnej wynoszącej 60%, wykazując niemniej tendencję spadkową); inflacja w okresie od kwietnia 1999 roku do marca 2000 roku wyniosła 2% (wartość referencyjna 2,4%); długookresowa stopa procentowa w okresie od kwietnia 1999 roku do marca 2000 roku wyniosła 6,4% (wartość referencyjna 7,2%^[16])^[18]. Największa zmiana nastąpiła w deficycie dla sektora instytucji rządowych i samorządowych, który 1999 roku wyniósł mniej niż 2%^[15][18]. Przed pierwszym wprowadzeniem euro w formie transakcji bezgotówkowych (1 stycznia 1999 roku) Grecja nie spełniała żadnego z kryteriów, niemniej dane przedstawione w raporcie konwergencji w 2000 roku pozwoliły na pozytywną jego ocenę przez Radę Unii Europejskiej i ostatecznie na zgodę Europejskiego Banku Centralnego na wprowadzenie wspólnej waluty w Grecji od 1 stycznia 2001 roku do transakcji bezgotówkowych i od 1 stycznia 2002 roku razem z pozostałymi 11 państwami dla transakcji gotówkowych^[19][20].

Jak się jednak potem okazało, działania prowadzone przez grecki rząd miały głównie charakter krótkotrwały mający na celu wypełnienie kryteriów konwergencji (do tego realizowane były w zasadzie wyłącznie w trakcie trwania kontroli przez instytucje unijne) i co być może ważniejsze spełnienie kryteriów konwergencji oparte było o błędne dane^[21]. W 2004 roku przeprowadzona rewizja greckich danych ujawniła, że dane dotyczące długu instytucji rządowych i samorządowych znacząco przekraczały referencyjny próg 3%, natomiast wartość inflacji była powyżej wartości referencyjnych już od października 2000 i utrzymywała się powyżej tego współczynnika do 2009 roku^[21]. Grecy nie wprowadzili też zmian w rozbudowanym systemie socjalnym oraz nie zmniejszyli dostatecznie wydatków na wynagrodzenia w sektorze publicznym^[21]. Mimo zmian w pierwszej połowie lat 90. dotyczących wynagrodzeń w sektorze publicznym, w dalszym ciągu negatywnie wpływały one na grecką gospodarkę^[22]. Posiadanie pracy w sektorze publicznym było do tego stopnia atrakcyjne, że kandydaci byli w stanie czekać wiele lat bez pracy na wolny wakat w sektorze publicznym^[22]. Wynagrodzenie te odpowiednio w 2000 oraz 2007 roku wynosiło 22,4% i 26,2% wszystkich wydatków budżetowych przy zatrudnieniu wynoszącym 11% aktywnych zawodowo Greków^[23][10], przy czym wydatki w sektorze instytucji rządowych i samorządowych w dalszym ciągu to głównie transfery socjalne oraz wynagrodzenia^[24]. Poniżej dane dotyczące deficytu w sektorze instytucji rządowych i samorządowych (wykres g.g., z ang. general government) oraz długu publicznego w okresie 1990–2002^[25]:

Kolejna rewizja greckich danych makroekonomicznych w 2009 roku w wyniku kryzysu światowego ukazała skalę problemów greckiej gospodarki, dane dotyczące deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych zrewidowano z 3,7% do 12,7% w 2009 roku, ostatecznie deficyt ten wyniósł 13,6%^[26]. Przekazywanie błędnych danych przez grecki rząd do Eurostatu było głównym czynnikiem decydującym o spadku zaufania uczestników rynków finansowych w stosunku do Grecji^[26]. Dane te do tej pory przysłaniał częściowo dobry – w porównaniu do krajów w strefie euro – wzrost gospodarczy^[27].

Przebieg

Utrata zaufania

Jednocześnie rewizja danych spowodowała, że agencje ratingowe obniżyły rating kredytowy Grecji, w listopadzie 2009 roku agencja ratingowa Fitch zapoczątkowała ten proces, obniżając rating Grecji do A-^[27]. W ślad za nią poszły agencje Standard & Poor’s (obniżka z A- do BBB+) oraz Moody’s (obniżka z A1 na A2)^[28]. Obniżenie ratingu spowodowało uznanie obligacji greckich za tzw. obligacje śmieciowe, co spowodowało, że wypadły one z obszaru zainteresowania podmiotów, których obowiązują restrykcje dotyczące inwestowania w aktywa posiadające niską ocenę ratingową^[27][29]. Spowodowało to jednocześnie nagły wzrost rentowności obligacji – oprocentowanie 5-letnich obligacji wzrosło na początku 2010 roku do 14% wskazując wyraźnie jakie ryzyko niesie ze sobą zakup tych instrumentów dłużnych, co miało swoje odzwierciedlenie w wartości credit default swap^[30]. Poniżej wykres oprocentowania 10-letnich greckich obligacji w latach 2009–2012 (miesięczny interwał czasowy)^[31]:

Wytworzył się efekt kuli śnieżnej, spadające ratingi oprócz utraty zaufania do samej Grecji spowodowały niestabilność sektora bankowego, który musiał borykać się teraz z kilkoma dodatkowymi problemami^[32]. Utrata zaufania do banków wywołała wycofywanie depozytów przez samych Greków oraz zewnętrzne instytucje. Dodatkowo ograniczenia w wykorzystywaniu instrumentów dłużnych Grecji uniemożliwiały wykorzystywanie greckich obligacji jako zabezpieczenia w transakcjach rynku pieniężnego i nawet decyzja Europejskiego Banku Centralnego dotycząca akceptacji tych obligacji bez względu na rating niewiele zmieniała^[32]. Oprócz tego 80% zobowiązań greckiego rządu wobec rodzimych banków to właśnie obligacje, dla których wzrost oprocentowania oznaczał jednocześnie spadek ich ceny, co z kolei generowało stratę w sektorze bankowym w przypadku sprzedaży obligacji^[32].

Scenariusze dla Grecji

Sytuacja w Grecji wymagała natychmiastowej reakcji unijnych instytucji. Należy wymienić trzy główne możliwości rozwiązania kryzysu zadłużenia: pozwolenie na bankructwo Grecji, wykluczenie jej ze strefy wspólnej waluty oraz udzielenie Grecji pomocy finansowej^[32].

Grafika sugerująca, że „Grexit” wywoła „efekt domina”

Dopuszczenie do bankructwa Grecji doprowadziłoby prawdopodobnie do jeszcze większej utraty zaufania i znacznego ograniczenia udziału globalnych inwestorów na rynku greckim, to z kolei spowodowałoby przeniesienie kryzysu na inne państwa należące do strefy euro („ucieczka” inwestorów), w szczególności na kraje o ryzyku wystąpienia podobnej sytuacji, wśród których można wymienić Irlandię, Portugalię i Hiszpanię^[33]. Jednocześnie podmioty posiadające greckie obligacje w wyniku drastycznego spadku ich ceny narażone byłyby nawet na upadłość^[34]. Co jednak najważniejsze, na koniec 2009 roku 62% zaangażowania (z czego 16% w instytucjach publicznych) międzynarodowych banków (głównie niemieckich i francuskich) dotyczyło Hiszpanii, Portugalii, Irlandii oraz Grecji, czyli krajów najbardziej narażonych na destabilizację sektora finansowego^[34]. Można tym samym wyciągnąć wniosek, że dopuszczenie do bankructwa Grecji doprowadziłoby do destabilizacji sektora finansowego w całej strefie euro z trudnymi do określenia konsekwencjami^[34].

Wykluczenie Grecji ze strefy euro niosło ze sobą kilka poważnych wyzwań, począwszy od przeniesienia działań decyzyjnych z poziomu Europejskiego Banku Centralnego do centralnego banku Grecji, zwrotu wniesionego kapitału do Europejskiego Banku Centralnego i co najistotniejsze ustalenia i wdrożenia nowej/starej waluty^[35]. Dywagacje jednak dotyczące planów wystąpienia Grecji ze strefy euro ucinają zapisy traktatu lizbońskiego, który wyklucza wyjście kraju z Unii Gospodarczej i Walutowej bez jednoczesnego opuszczenia Unii Europejskiej, a to ostatnie możliwe jest wyłącznie na wniosek państwa członkowskiego^[36][32]. Jednocześnie na początku 2010 roku rzeczniczka Komisji Europejskiej ds. gospodarczych i finansowych uznała taki scenariusz za nierealistyczny^[37].

Pomoc finansowa innych państw strefy euro również została znacznie ograniczona w Traktacie o Unii Europejskiej, zabezpieczając tym samym poszczególne państwa przed spłatą swoich wzajemnych długów^[38]. Niemniej w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w art. 122.2 jest napisane:

Zapis ten umożliwił tym samym uchwalenie funduszu stabilizacyjnego dla Grecji w ramach wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności pozostających poza kontrolą tego państwa^[38].

Działania naprawcze

Przeciwdziałając rozszerzeniu kryzysu na inne kraje należące do unii walutowej, Międzynarodowy Fundusz Walutowy i instytucje Unii Europejskiej sporządziły projekt działań, które miałaby zrealizować Grecja, aby otrzymać pożyczki pomocowe od Unii Europejskiej oraz Międzynarodowego Funduszu Walutowego^[39]. Zaprezentowano także program reform, których zadaniem miałoby być zwiększenie pozycji konkurencyjnej gospodarki greckiej, jak również zrównoważanie finansów publicznych. W maju 2010 Grecja otrzymała pomoc w wysokości 110 miliardów euro od Unii Europejskiej oraz Międzynarodowego Funduszu Walutowego i zobowiązała się do przeprowadzenia reform pod ich nadzorem. 22 lipca 2011 Unia Europejska obiecała Grecji następny pakiet pomocowy w wysokości 130 miliardów euro oraz redukcję jej zadłużenia. W zamian za pomoc grecki rząd zobowiązał się do zrealizowania szeregu warunków, dotyczących m.in. redukcji zatrudnienia w sektorze publicznym, zmniejszenia emerytur przekraczających tysiąc euro o 20%, zmniejszenie z 8 do 5 tysięcy euro progu, do którego Grecy nie płacili podatków^[40].

(c) Kotsolis z angielskiej Wikipedii, CC BY-SA 3.0

100-tysięczna demonstracja w Atenach, maj 2011 rok

W lipcu 2011 greckie banki podjęły decyzję o redukcji długu Grecji o 21%. Wdrożenie planu ratunkowego spowodowało zamieszki w wielu greckich miastach. W 2011 r. Grecja odnotowała po raz trzeci spadek PKB – o 6,9%, a bezrobocie wyniosło 21%. W związku z pogarszającą się sytuacją w październiku 2011 r. protestowało prawie 70 tysięcy związkowców. Recesja spowodowała konieczność wynegocjowania kolejnego pakietu pomocowego. W marcu 2012 r. kraj otrzymał kolejną ratę pomocy od krajów strefy euro oraz MFW w wysokości 130 miliardów euro. Pomoc miała być wypłacana do końca 2014 r. Grecja zredukowała także dług wobec prywatnych wierzycieli o 53,5%, wymieniając obligacje skarbowe na nowe i wydłużając okres spłaty z 15 do 30 lat.

W maju oraz czerwcu 2012 r. w Grecji doszło do wyborów parlamentarnych, które wygrała Nowa Demokracja. Majowe wybory były skutkiem decyzji rządu^[41]. Nowa Demokracja nie zdołała sformować rządu więc w czerwcu odbyły się kolejne wybory parlamentarne, wygrane przez Nową Demokrację, której jednak nie udało się ustabilizować gospodarki, powstrzymać recesji. W styczniu 2015 władzę objęła lewicowa Syriza, pod przewodnictwem Aleksisa Tsiprasa.

Od 2010 do połowy 2015 roku Grecja otrzymała od Unii Europejskiej pomoc w łącznej wysokości około 240 miliardów euro^[42]. Według planu Grecja miała spłacać pożyczki w ratach oraz pozostać pod nadzorem Trojki. Na skutek wdrożenia programu oszczędnościowego w latach 2009–2012 deficyt budżetowy spadł z 16 do 8% produktu krajowego brutto, zaś deficyt pierwotny z 10 do 1%^[43].

Wygaśnięcie programu pomocowego spowodowało, że Grecja nie otrzymała kolejnej transzy pomocy od Międzynarodowego Funduszu Walutowego oraz nie spłaciła w lipcu 2015 raty pożyczki w wysokości 1,6 miliarda dolarów, przez co stała się niewypłacalna^[42]. Po ogłoszeniu niewypłacalności ratingi kredytowe Grecji zostały obniżone do poziomu CC^[42]. Po nieudanych negocjacjach z UE wprowadzono kontrolę kapitału i Aleksis Tsipras ogłosił na dzień 5 lipca 2015 w referendum w sprawie warunków pomocy dla kraju, w którym większość Greków opowiedziała się przeciwko wynikom rozmów^[44]. Po referendum doszło do spotkania przywódców państw Unii Europejskiej, na którym nie doszło do porozumienia. 8 i 9 lipca rząd Aleksisa Tsiprasa zgodził się na przeprowadzenie reform wymaganych przez Unię Europejską^[45]. 11 lipca parlament Grecji wyraził zgodę na porozumienie z wierzycielami^[46]. W reakcji na oszczędności w Atenach doszło do protestów^[47]. Następnie 12 lipca rząd Grecji przedstawił swoje propozycje^[48]. 15 lipca parlament głosami 229 deputowanych (na ogólną liczbę 300) poparł reformy, 64 było przeciwko, a 6 wstrzymało się od głosu. Wśród głosujących przeciwko reformom lub wstrzymujących się od głosu było 38 członków rządzącej lewicowej partii Syriza^[49]. Poniżej wykres długu publicznego w latach 2003–2015^[50]:

W czerwcu 2018 roku państwa UE porozumiały się w sprawie zakończenia programu pomocowego^[51].

Przypisy

Bibliografia

• Tadeusz Sporek. Globalne konsekwencje kryzysu finansowego w Grecji. „Studia Europejskie”. 3/2013, 2013. [dostęp 2015-07-17]. 
• Kryzys grecki – geneza i konsekwencje, Warszawa: Ministerstwo Finansów, 2010 [dostęp 2016-01-28] .
• JakubJ. Karnowski JakubJ., Polityka gospodarcza Hiszpanii, Portugalii i Grecji w drodze do Unii Gospodarczej i Walutowej. Analiza doświadczeń na tle teorii, Warszawa/Waszyngton 2006 [dostęp 2016-01-28] .
• Bernadeta Baran. Geneza i skutki kryzysu finansów publicznych w Grecji. „Gospodarka narodowa”. 5-6/2011, 2011. [dostęp 2016-01-28]. 
• DariuszD. Saganek DariuszD., Przyczyny gospodarczych Grecji po przyjęciu euro, 2015 [dostęp 2016-01-28] [zarchiwizowane z adresu 2016-01-08] .
• Marek Rozkrut, Robert Woreta. Sukcesy i porażki Grecji na drodze do strefy euro. Wnioski dla nowych krajów UE. „MATERIAŁY I STUDIA”, 2005. [dostęp 2016-01-29]. 
• NBP. Programy pomocowe dla Grecji, Irlandii i Portugalii – stan na sierpień 2011 r.. „Narodowy Bank Polski”, 2011. [dostęp 2016-01-30]. 

Linki zewnętrzne

• Kalendarium: III program pomocy finansowej dla Grecji