Reforma administracyjna w Polsce (1999)

Porównanie podziałów administracyjnych sprzed reformy z 1999 roku i po niej

Symboliczny „grób” województwa bialskopodlaskiego w Białej Podlaskiej

(c) Karte: NordNordWest, Lizenz: Creative Commons by-sa-3.0 de

Białystok

Bydgoszcz

Gdańsk

Gorzów Wlkp.

Katowice

Kraków

Kielce

Łódź

Lublin

Olsztyn

Opole

Poznań

Rzeszów

Szczecin

Toruń

Warszawa

Wrocław

Zielona Góra

Siedziby władz wojewódzkich (od 1999 roku):
– Siedziby wojewodów i sejmików wojewódzkich
– Siedziby wojewodów
– Siedziby sejmików wojewódzkich

Reforma administracyjna Polski – reforma zmieniająca podział administracyjny Polski, która wprowadziła 3-stopniową strukturę podziału terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 roku. Jedna z czterech reform 1999 r., które wprowadziły znaczące zmiany w państwie.

W wyniku reformy utworzono 16 rządowo-samorządowych województw i 308 samorządowych powiatów. Reforma miała na celu budowę samorządności i usprawnienie działań władz w terenie. Zmniejszono liczbę województw z 49 do 16^[1][2].

Większość miast, które straciły prawa miast wojewódzkich, weszła do grupy miast na prawach powiatu^[3] (wyjątkami od tej zasady były Ciechanów, Piła i Sieradz). W ramach przygotowania do przywrócenia samorządowych powiatów wdrożono Miejski Program Pilotażowy Reformy Administracji Publicznej.

Efektem zmian było zmniejszenie roli wojewody na rzecz marszałka województwa i samorządu wojewódzkiego. Część obiektów dotąd będąca w gestii wojewody przeszła pod zarząd poszczególnych szczebli samorządowych. Wraz z ich przekazaniem stopniowo przekazywano także narzędzia ich finansowania w postaci: udziału w podatku dochodowym, udziału w podatku od osób prawnych, dotacji i subwencji.

Przygotowania do reformy

Kwestię reformy podziału administracyjnego na województwa podnoszono od początku lat 90. Na przełomie 1990/1991 utworzono Zespół do Opracowania Koncepcji Zmian w Organizacji Terytorialnej Państwa, a zamiar przeprowadzenia reformy ogłoszono 16 lutego 1991 w Poznaniu podczas spotkania z przedstawicielami samorządów, premier Jan Krzysztof Bielecki stwierdził wówczas, że kraj powinien zostać podzielony na 10–12 dużych jednostek terytorialnych^[4]. W latach 1990–1992 powstało ponad 20 koncepcji zmiany podziału administracyjnego kraju. Wśród autorów zarysował się podział na zwolenników utworzenia 25–40 jednostek^[5] zbliżonych do dotychczasowych województw oraz zwolenników utworzenia 7–13 dużych, względnie autonomicznych regionów. Zakładano utrzymanie dotychczasowego podziału na gminy (z możliwymi niewielkimi korektami). Autorzy kierowali się kryteriami ustrojowymi i funkcjonalnymi, czynnikami cywilizacyjnymi i gospodarczymi, przeszłością historyczną i odrębnością etniczno-kulturową ludności oraz czynnikami geograficzno-przyrodniczymi. We wszystkich projektach jako ośrodki regionalne wskazywano Warszawę, Gdańsk, Kraków, Wrocław, Poznań i Szczecin, a w większości także Katowice, Łódź, Lublin, Białystok, Rzeszów i Olsztyn^[4]. Prace nad reformą administracyjną wstrzymał rząd Waldemara Pawlaka wyłoniony po wyborach parlamentarnych we wrześniu 1993.

W kwietniu 1997 Rada Ministrów przyjęła Program decentralizacji funkcji państwa i rozwoju samorządu terytorialnego – Państwo sprawne, przyjazne, bezpieczne, przewidujący reformę administracyjną z utworzeniem 12 województw i ok. 350 powiatów. Pomysł był krytykowany przez wchodzący w skład koalicji rządzącej PSL, który był zdecydowanym przeciwnikiem reformy, w czerwcu 1997 marszałek Senatu Adam Struzik wydał broszurę My tego nie chcemy krytykującą planowane zmiany^[6].

Po wyborach w 1997 rząd Jerzego Buzka zdecydował się przyspieszyć prace nad reformą. W marcu 1998 do sejmu wpłynął rządowy projekt przewidujący podział kraju na 12 województw (w rzeczywistości przygotowany przez wcześniejsze ekipy rządzące). W projekcie tym województwa miały następujące nazwy:

1. Ziemia Białostocka (Białystok, Łomża, Suwałki),
2. Dolny Śląsk (Jelenia Góra, Legnica, Wałbrzych, Wrocław, Zielona Góra),
3. Ziemia Lubelska (Biała Podlaska, Chełm, Lublin, Zamość),
4. Ziemia Łódzka (Łódź, Piotrków Trybunalski, Sieradz, Skierniewice, Włocławek),
5. Małopolska (Bielsko-Biała, Kielce, Kraków, Nowy Sącz, Tarnów),
6. Małopolska Wschodnia (Krosno, Przemyśl, Rzeszów, Tarnobrzeg),
7. Mazowsze (Ciechanów, Ostrołęka, Płock, Radom, Siedlce, Warszawa),
8. Pomorze Nadwiślańskie (Bydgoszcz, Gdańsk, Słupsk, Toruń).
9. Pomorze Zachodnie (Gorzów, Koszalin, Szczecin),
10. Śląsk (Częstochowa, Katowice, Opole),
11. Warmia i Mazury (Elbląg, Olsztyn),
12. Wielkopolska (Kalisz, Konin, Leszno, Piła, Poznań).

Podział kraju na województwa projektowany przez ustawę zawetowaną przez Prezydenta (w kształcie po poprawkach Senatu)

Jednocześnie SLD zaproponował wbrew swojemu stanowisku z wcześniejszej kadencji, aby liczba województw wynosiła 17 i odpowiadała podziałowi sprzed 1975 roku. 4 maja 1998 Sejm skierował obydwa projekty do Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej z udziałem przedstawicieli Komisji Finansów Publicznych. Pojawiła się też koncepcja 25 średnich województw, proponowana m.in. przez Jana Łopuszańskiego, marszałek senatu Alicję Grześkowiak i niektórych senatorów, a także koncepcje z innymi liczbami województw, które były mało popularne. Za zaniechaniem reformy i pozostawieniem wariantu 49 województw opowiadali się głównie politycy PSL, którzy już w grudniu 1997 złożyli wniosek przeciwko reformie, odrzucony większością głosów.

Sejm na posiedzeniu w dniu 5 czerwca 1998 uchwalił ustawę przewidującą 12 województw, którą następnie przekazał komisji senackiej. Komisja senacka zdecydowała o dodaniu trzech województw – kujawsko-pomorskiego, lubuskiego i opolskiego. 1 lipca 1998 poprawki zostały zaakceptowane przez sejm, który uchwalił ustawę z 15 województwami, przekazaną do podpisu prezydentowi RP. Aleksander Kwaśniewski zawetował ustawę, twierdząc, że przy ustalaniu reformy nie można pomijać regionów staropolskiego ani środkowopomorskiego. Weto zostało przyjęte przez Sejm 3 lipca 1998, po czym doszło do rozmów z przedstawicielami wszystkich partii. Zakończyły się kompromisem w dniu 17 lipca 1998 poprzez ustalenie liczby województw na 16, dodanie województwa świętokrzyskiego i rezygnację z województwa środkowopomorskiego. 24 lipca 1998 została ostatecznie uchwalona, a następnie podpisana przez prezydenta Kwaśniewskiego ustawa przewidująca 16 województw^[7].

Oceny Sejmu i Senatu

W 2001 roku Sejm i Senat zgodnie uznały nowy zasadniczy podział terytorialny państwa za poprawny i spełniający założenia reformy administracji publicznej. Senat wskazał na konieczność wspierania inicjatyw zmierzających do racjonalizacji podziału terytorialnego kraju na powiaty^[8]. Sejm stwierdził, że część powiatów jest zbyt słaba ekonomicznie, a przez to mało sprawna i mało efektywna. Analiza potencjału rozwojowego jednostek powiatowych wskazuje na duże zróżnicowanie między miastami na prawach powiatu a powiatami pozbawionymi ośrodków miejskich. Za korzystne dla wykonywania funkcji publicznych Sejm uznał łączenie się miast na prawach powiatu i otaczających je powiatów mających siedziby w tych miastach^[9].

Kryteria jednostek

Za podstawowe kryterium funkcjonalne możliwości utworzenia powiatu przyjęto pełnienie przez potencjalną siedzibę władz powiatu funkcji ponadgminnych, co związane było z istnieniem odpowiednich instytucji w tymże mieście. Za podstawowe instytucje tego typu przyjęto: sąd rejonowy, prokuraturę rejonową, urząd skarbowy, rejonową komendę policji, rejonową komendę straży pożarnej, terenowy państwowy inspektorat sanitarny, oddział ZUS, szpital rejonowy, placówki szkolnictwa ponadpodstawowego, placówki terenowe Kas Rolniczych Ubezpieczeń Społecznych. W końcu przyjęto, że powiat powinien obejmować co najmniej 5 gmin, mieć co najmniej 50 tys. mieszkańców i co najmniej 10 tys. mieszkańców w mieście będącym siedzibą władz. Ze względu na geograficzne zróżnicowanie sieci osadniczej nie wszystkie utworzone powiaty spełniają tak określone warunki^[10].

Transformacja województw

Tabela uwzględnia stan prawny z 1 stycznia 1999 (dnia przeprowadzenia reformy) i nie obejmuje późniejszych zmian w podziale administracyjnym państwa.

Powiaty – porównanie ze stanem z 1975

Decyzję o reaktywowaniu powiatów podjął Rząd Hanny Suchockiej w 1992. Pierwszy wariant podziału Polski na powiaty zaprezentowano w czerwcu 1993, przewidywał on utworzenie 338 jednostek, w tym 45 tzw. miast wyłączonych z powiatu (tzw. „powiatów miejskich”). Ponieważ przedstawiona propozycja wzbudziła kontrowersje w niektórych społecznościach lokalnych, po kilkutygodniowych konsultacjach opracowano drugi wariant z 368 powiatami (w tym 48 „miejskimi”)^[4].

1 stycznia 1999 utworzono 373 jednostki podziału administracyjnego II stopnia: 308 powiatów i 65 miast na prawach powiatu^[11]. Ponieważ podział administracyjny z 1 stycznia 1999 w dużej mierze przypomina podział administracyjny według stanu z 31 maja 1975 (w przeddzień reformy administracyjnej z 1975), porównanie obu podziałów wyłania pewne trwałości bądź zmiany w lokalnych powiązaniach przestrzennych jakie nastąpiły podczas 23,5 roku dwustopniowego podziału państwa.

Powiaty (1999)

• W porównaniu ze stanem z 31 maja 1975 nie odtworzono istniejących wówczas 29 powiatów ziemskich (gwiazdką oznaczono powiaty reaktywowane 3 lata później w 2002 roku):
  • 25 dawnych powiatów nie odtworzono w ogóle: bełżyckiego, biskupieckiego, brzezińskiego*, bychawskiego, bystrzyckiego, chojeńskiego, dąbrowskiego, grodkowskiego, lubskiego, łapskiego, łobeskiego*, miasteckiego, morąskiego, niemodlińskiego, nowogardzkiego, noworudzkiego, pasłęckiego, sulechowskiego, sycowskiego, szczecińskiego^[12], szprotawskiego, sztumskiego*, szubińskiego, węgorzewskiego*, wschowskiego* i wyrzyskiego;
  • 2 pary dawnych powiatów (w sumie 4 powiaty) ustanowiły 2 nowe połączone powiaty: z czarnkowskiego i trzcianeckiego powstał powiat czarnkowsko-trzcianecki (z siedzibą władz w Czarnkowie); z gołdapskiego* i oleckiego* powstał powiat olecko-gołdapski (z siedzibą władz w Olecku); Trzcianka i Gołdap utraciły funkcje starostw.
• Ponadto, 4 dawne odtworzone powiaty zmieniły nazwy: kozielski na kędzierzyńsko-kozielski; łódzki na łódzki wschodni; ropczycki na ropczycko-sędziszowski; strzelecki na strzelecko-drezdenecki. W przypadku pierwszego zmieniła się też formalnie siedziba powiatu (ze zniesionego miasta Koźla na Kędzierzyn-Koźle)^[13].
• W miejsce nieodtworzonych 27 (29 – 2) powiatów utworzono natomiast 20 powiatów nie istniejących w chwili reformy z 1 czerwca 1975:
  • 4 powiaty istniejące dawniej: niżański (do 1973), pilski (do 1958), sanocki (do 1972) i warszawski (do 1952 istniał powiat warszawski o znacznie innym zasięgu terytorialnym);
  • 16 zupełnie nowych powiatów: legionowski, łęczyński, mikołowski, ostrowiecki, pabianicki, policki (w miejsce nieodtworzonego szczecińskiego), polkowicki, skarżyski, świdnicki, tatrzański, tomaszowski, warszawski zachodni, wielicki, zduńskowolski, zgierski i żyrardowski.
• Pozostałe 301 powiatów ziemskich odtworzono według stanu z 31 maja 1975, choć często o odmiennych granicach. Na szczególną uwagę zasługują dwa odtworzone powiaty:
  • Odtworzony powiat bieszczadzki różnił się znacznie od istniejącego w latach 1972–1975 powiatu bieszczadzkiego. Dawny powiat bieszczadzki (z siedzibą władz w Lesku) był znacznie większy, składając się z istniejących do 1972 roku powiatów ustrzyckiego i leskiego oraz z większej części sanockiego^[14], lecz bez Sanoka. Nowy powiat bieszczadzki (z siedzibą władz w Ustrzykach Dolnych) objął tylko terytorialne odpowiedniki powiatów ustrzyckiego i leskiego sprzed 1972. Podobnie, reaktywowany w 1999 roku powiat stalowowolski różnił się znacznie od powiatu stalowowolskiego istniejącego w latach 1973–1975 (był to de facto przemianowany w 1972 roku powiat niżański), ponieważ obok powiatu stalowowolskiego reaktywowano również powiat niżański^[15].
• Kilka powiatów zmieniło przynależność wojewódzką w porównaniu ze stanem z 31 maja 1975 (ponieważ nazwy nowych i dawnych województw w większości się różnią, poniższy wykaz operuje nazwami stolic)
  • ponieważ nie odtworzono województwa koszalińskiego, powiaty podlegające w 1975 roku pod Koszalin, w 1999 roku zaczęły podlegać pod:
    • Szczecin (białogardzki, drawski, kołobrzeski, koszaliński, sławieński, szczecinecki, świdwiński i wałecki);
    • Gdańsk (bytowski, człuchowski i słupski);
    • Poznań (złotowski);
  • ze względu na zmniejszenie województwa z siedzibą w Kielcach (świętokrzyskiego) o jego północną połowę, 7 powiatów zaczęło w 1999 roku podlegać pod Warszawę: białobrzeski, kozienicki, lipski, przysuski, radomski, szydłowiecki i zwoleński;
  • 2 (3) powiaty związane historycznie z Prusami, a które po II wojnie światowej podłączono pod Białystok (do 1975 roku), w 1999 roku „powróciły” do Olsztyna: ełcki i olecko-gołdapski;
  • pojedyncze zmiany
    • chojnicki, w 1975 – Bydgoszcz, w 1999 – Gdańsk
    • elbląski, w 1975 – Gdańsk, w 1999 – Olsztyn
    • głogowski, w 1975 – Zielona Góra, w 1999 – Wrocław
    • gorlicki, w 1975 – Rzeszów, w 1999 – Kraków
    • opoczyński, w 1975 – Kielce, w 1999 – Łódź
    • raciborski, w 1975 – Opole, w 1999 – Katowice
    • rycki, w 1975 – Warszawa, w 1999 – Lublin
    • żywiecki, w 1975 – Kraków, w 1999 – Katowice

Miasta na prawach powiatu

• W porównaniu ze stanem z 31 maja 1975 nie odtworzono istniejących wówczas 27 powiatów miejskich:
  • Brzeg, Cieszyn, Czeladź, Gniezno, Inowrocław, Nysa, Ostrowiec Świętokrzyski, Ostrów Wielkopolski, Otwock, Pabianice, Piła, Pruszków, Racibórz, Sanok, Skarżysko-Kamienna, Stalowa Wola, Starachowice, Stargard Szczeciński, Świdnica, Tczew, Tomaszów Mazowiecki, Warszawa^[16], Zakopane, Zawiercie, Zduńska Wola, Zgierz i Żyrardów
  • Część tych miast stała się natomiast siedzibami powiatów, które nie istniały w 1975 roku (Ostrowiec Świętokrzyski, Skarżysko-Kamienna, Tomaszów Mazowiecki, Warszawa, Zakopane, Zduńska Wola, Zgierz i Żyrardów).
• W miejsce nie odtworzonych 27 powiatów miejskich utworzono natomiast 10 nowych, nie istniejących w chwili reformy z 1 czerwca 1975. Można je podzielić na dwie grupy:
  • 3 miasta w aglomeracji śląskiej: Jastrzębie-Zdrój, Piekary Śląskie i Żory;
  • 7 zlikwidowanych miast wojewódzkich, dla których zarezerwowano taką możliwość w celu rekompensaty za utratę tego statusu: Biała Podlaska, Krosno, Łomża, Ostrołęka, Skierniewice, Suwałki i Tarnobrzeg;
    • Jedyne miasta wojewódzkie, które nie wykorzystały tej możliwości to: Piła (posiadała je w latach 1948–1975) oraz Ciechanów i Sieradz (jedyne miasta wojewódzkie, które nigdy nie były powiatami miejskimi); ponadto zrzekł się tej opcji przejściowo – w latach 2002–2012 – Wałbrzych. Z partykularnych względów – będąc związkiem komunalnym – do 2002 roku nie była formalnie miastem na prawach powiatu Warszawa (koegzystowała ona wraz z powiatem warszawskim, który w ostatnim roku istnienia obejmował także podwarszawskie miasta Wesołą i Sulejówek).
• Pozostałe 48 powiatów miejskich odtworzono według stanu z 31 maja 1975 (dwa z nich – Konin i Świnoujście – posiadały ten status bardzo krótko: 1973–75).
• Kilka powiatów miejskich zmieniło przynależność wojewódzką w porównaniu ze stanem z 31 maja 1975 (ponieważ nazwy nowych i dawnych województw w większości się różnią, poniższy wykaz operuje nazwami stolic):
  • ponieważ nie odtworzono województwa koszalińskiego, powiaty podlegające w 1975 roku pod Koszalin, w 1999 roku zaczęły podlegać pod:
    • Szczecin (m.n.p.p. Koszalin);
    • Gdańsk (m.n.p.p. Słupsk);
  • ze względu na zmniejszenie województwa z siedzibą w Kielcach (świętokrzyskiego) o jego północną połowę, Radom zaczął w 1999 roku podlegać pod Warszawę;
  • Elbląg podlegający przed 1975 rokiem pod Gdańsk, w 1999 roku zaczął podlegać pod Olsztyn;
  • Jaworzno podlegające przed 1975 rokiem pod Kraków, a później pod Katowice (jako gmina miejska) i tak pozostało po reformie 1999 roku.

Zmiany po 1999

Brak odtworzenia 27 powiatów w miastach o wieloletniej tradycji pełnienia funkcji siedzib starostw zrodził się z nielicznymi protestami. Przyczynił się do tego także częsty brak konsekwencji w wyznaczaniu powiatów (wiele z nich nie spełniało podstawowych warunków) bądź łamanie historycznie wyznaczonych więzi lokalnych.

• Spośród formalnych wniosków, które wpłynęły do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, część została odrzucona. Dotyczyło to^[17]:
  • wniosku reaktywowania powiatu bystrzyckiego (Bystrzyca Kłodzka, Międzylesie, Stronie Śląskie);
  • wniosku reaktywowania powiatu morąskiego (Morąg, Łukta, Małdyty, Miłakowo, Zalewo);
  • wniosku reaktywowania powiatu nowogardzkiego (Dobra, Nowogard, Osina);
  • wniosku reaktywowania powiatu noworudzkiego (Nowa Ruda m., Nowa Ruda gm., Radków);
  • wniosku reaktywowania powiatu sulechowskiego (Babimost, Bojadła, Kargowa, Sulechów, Trzebiechów);
  • wniosku utworzenia powiatu międzyrzeckiego z siedzibą w Międzyrzecu Podlaskim (Międzyrzec Podlaski, Drelów)
  • także kilka wniosków zmian granic powiatów:
    • wniosku przeniesienia miasta Elbląg i gminy Elbląg z woj. warmińsko-mazurskiego do woj. pomorskiego (brak rezolucji co zrobić z resztą powiatu elbląskiego)
    • wniosku przeniesienia gminy Lututów z powiatu wieruszowskiego do powiatu wieluńskiego (woj. łódzkie)
    • wniosku przeniesienia gminy Orneta z powiatu lidzbarskiego do powiatu braniewskiego (woj. warmińsko-mazurskie)
    • wniosku przeniesienia gminy Rząśnia z powiatu pajęczańskiego do powiatu bełchatowskiego (woj. łódzkie)
    • wniosku przeniesienia gminy Siewierz z powiatu będzińskiego do powiatu zawierciańskiego (woj. śląskie)
    • wniosku przeniesienia miast Świerzawa i Wojcieszów z powiatu złotoryjskiego do powiatu jeleniogórskiego (woj. dolnośląskie)
    • wniosku zmiany nazwy powiatu krośnieńskiego na powiat krośnieńsko-gubiński^[18] (Gubin jest miastem znacznie większym od Krosna Odrzańskiego i ma tradycje pełnienia funkcji siedziby starostwa)^[19].
• 1 stycznia 2002 wprowadzono zasadnicze zmiany w podziale administracyjnym państwa, odtwarzając 7 powiatów i przemianowując dwa oraz zmieniając granice województw^[20]:
  • powiat bieruńsko-lędziński (po zmianie nazwy powiatu tyskiego – po raz pierwszy Bieruń został miastem powiatowym)
  • powiat brzeziński (z części powiatu łódzkiego wschodniego)
  • powiat gołdapski (w wyniku podziału powiatu olecko-gołdapskiego)
  • powiat leski (z części powiatu bieszczadzkiego; powiat leski istniał wcześniej do 1972 roku)
  • powiat łobeski (z części powiatów goleniowskiego, gryfickiego i stargardzkiego)
  • powiat olecki (po zmianie nazwy powiatu olecko-gołdapskiego w wyniku wydzielenia z niego powiatu gołdapskiego)
  • powiat sztumski (z części powiatu malborskiego)
  • powiat węgorzewski (z części powiatu giżyckiego)
  • powiat wschowski (z części powiatu nowosolskiego);
  • miasto Sławków przeniesiono z powiatu olkuskiego (woj. małopolskie) do powiatu będzińskiego (woj. śląskie)
• 27 października 2002 zniesiono powiat warszawski, przekształcając go w powiat miejski Warszawa, łącznie ze zniesionym miastem Wesoła (Sulejówek włączono do powiatu mińskiego)^[21];
• 1 stycznia 2003 gminę Szerzyny przeniesiono z powiatu jasielskiego (woj. podkarpackie) do powiatu tarnowskiego (woj. małopolskie)^[22];
• 1 stycznia 2003 Wałbrzych zrzekł się statusu powiatu miejskiego, stając się częścią ziemskiego powiatu wałbrzyskiego^[23];
• 1 stycznia 2006 gminę Rejowiec przeniesiono z powiatu krasnostawskiego (woj. lubelskie) do powiatu chełmskiego (woj. lubelskie)^[24];
• 1 stycznia 2013 Wałbrzych stał się ponownie miastem na prawach powiatu^[25];
• 1 stycznia 2015 zniesiono gminę wiejską Zielona Góra^[26];
• 1 stycznia 2017 gminę Wąbrzeźno przemianowano na Ryńsk^[27];
• 1 stycznia 2019 zniesiono gminę Ostrowice^[28];
• 1 stycznia 2021 zmieniono nazwę powiatu jeleniogórskiego na karkonoski^[29].

Zobacz też

• podział administracyjny Polski 1944–1975
• podział administracyjny Polski 1975–1998
• Reforma administracyjna w Polsce (1975)

Przypisy

Linki zewnętrzne

• Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. z 1998 r. nr 96, poz. 603)